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監理行業改革與轉型的思考

發布時間:2015-03-16 11:34    點擊率:
來源:微信公眾號建設監理
文章刊載于《建設監理》
20152月刊
 
 本文作者翟春安,江蘇安廈工程項目管理有限公司總經理,研究員級高級工程師,國家注冊監理工程師,江蘇省注冊咨詢專家,兼任常州市建設監理協會副會長,江蘇省建設監理協會副會長、江蘇省工程造價管理協會副理事長、江蘇省科技咨詢協會常務理事,研究方向:企業經營管理、行業發展與法規建設。

前言:

2014年注定會是監理行業的歷史記載年:年初,國家有關部委有意改革強制監理制度,鼓勵上海、廣東、江蘇等經濟發達地區試點縮小強制監理范圍,同時將對民營投資的房地產工程項目取消強制監理制度。

312日,廣東省深圳市住房和城鄉建設局也發出了改革強制監理制度的信號,將全部取消社會工程的強制監理,并逐步擴大到政府投資的工程中去。

5月份的全國建設工作合肥會議點燃了我國建設領域的再次改革之火,國家住房和城鄉建設部接著又出臺了關于推進建筑業發展和改革的若干意見的(建市[2014]92)文,力推建筑業全面深化改革步伐。這一系列刺激或利好的消息不得不讓我們面對監理行業改革與轉型做出深深的思考。

 

1監理制度設計與發展過程中的蘊藏與缺失

工程監理制度是我國根據工程建設項目管理體制改革的需要,借鑒世界先進的工程管理經驗,并結合國情所建立的有關建設工程項目管理的基本制度之一。這項行之有效的建設工程管理制度,雖然在世界發達國家已有上百年的歷史,但在我國推行,僅走過20多年的歷程。工程監理制度自1988年試點起步開始,于1996年在建設領域全面推行至今,都說其已取得了明顯的社會效益和經濟效益,促進了我國工程建設管理水平的提高,得到了全社會的廣泛認可。但顯然社會對之終究是褒貶不一,爭議紛紛,以至于如今提出取消強制監理的呼聲。有必要追究其成因。

 

其一,從其發展階段和各階段社會目標期待中可以看出,監理制度發展過程中社會期待過高,一味只有責任內涵擴大,而沒有真正確立行業獨立地位和客觀定位。

1)試點階段的198811 月建設部印發的《關于開展建設監理試點工作的若干意見》的通知明確監理業務內容是:審查工程計劃和施工方案;監督施工單位嚴格按規范、標準施工;審查技術變更,控制工程進度和質量,檢測原村料和構配件質量、處理質量事故等。施工監理主要側重于質量控制,時稱為“質量監理”。

2)推廣階段的19897 月建設部印發了《建設監理試行規定》。內容為:協助建設單位與承建單位編寫開工報告;確認承建單位選擇的分包單位;審查承建單位提出的施工組織設計、施工技術方案和施工進度計劃、調解建設單位與承建及審查工程結算等11項工作任務。監理內容追加形成了“三控制、一管理”。

3)全面推行階段的l9957 月建設部簽發了《工程建設監理規定》。明示監理的主要內容是:控制工程建設的投資,建設工期和工程質量,進行工程建設合同管理,協調有關單位間的工作關系。實質即 “三控制、兩管理、一協調”。

4)責任提升階段的2002年《建設工程旁站監理管理規定》正式出臺。2004年《建設工程安全生產管理條例》出臺,規定監理單位和監理工程師個人對建設工程安全生產承擔監理責任。至此安全被正式納入工程監理的范疇。監理業務范圍及監理工作風險負荷急劇加大。

 

其二從監理行業目前存在的主要問題看,久病不愈,如此繼續發展,行業必死無疑。

 

一是監理的定位不清、地位缺失。現有的監理制度把監理單位放在建設單位和政府之間,一仆二主,按照監理服務市場化要求,監理例應“拿其錢財為其消災”,自然就會在服務上受制于建設單位,否則,建設單位就會不用你、不給你按時足額付監理費,使監理單位很難獨立、自主的開展監理工作。但政府主管部門一直要求監理對社會負責、對工程安全、質量負責,一旦政府主管部門到施工現場檢查,提得最多的就是:監理要求不嚴,不到位,要承擔監理責任等等。監理的定位問題,有的認為監理應是獨立的第三方,有的認為應是業主方的代表,還有的認為監理應代表政府等等,眾說紛紜,混亂并繼續著。

二是監理安全責任的擴大化使監理有責無權、身心疲憊、人才流失。監理單位要不要對安全生產承擔責任、承擔多大的責任,一直存在著爭議。現在很多地方都不同程度上將監理的責任任意擴大。只要是監理審核過的方案出了問題,動輒對監理企業實行很重的行政處罰。這必然將導致監理工程師在審核安全方案時,無限制地要求承包商提高安全系數而無視安全成本,不利于整個工程項目的正常順利實施。由于監理安全責任的無限擴大,素質高的監理人員流向建設單位和施工單位,加上建設單位工資待遇較高且無直接安全責任,造成監理單位優秀人才快速流失。

三是監理取費過低的情況沒有實質性改變,造成監理單位難以留住高端人才、難以發展擴張。20多年來的監理實踐揭示,過低的監理取費已對我國監理行業的發展和監理人員素質的提高造成了極為不良的影響,嚴重限制了一些優秀的高學歷、高學位、高職稱、高水平復合型人才的加入。目前建設部雖然頒布了 2007標準,但在諸多行業并未得到有效貫徹,這無疑將繼續困擾著監理能力的提高。各級各部門基本沒有真正重視監理合理收費,而是一味加碼責任,使這個行業憋屈生存、負重前行,更不用說資本積累擴張發展了。

四是產業鏈分割太細,監理的工作范圍狹窄,阻礙了行業拓展與競爭力提升。監理制度應該貫穿工程建設項目的始終,包括投資決策階段、設計階段、施工招投標階段、施工階段(含保修階段)。但目前,我國監理工作一般局限于施工階段,監理工作范圍及內容的狹小,使監理能力無法充分發揮,加上前期階段監理的缺位,使得前期階段在功能策劃、可行性研究、設計圖紙的完善性等方面不夠完善,導致施工階段設計變更較多,工期失控,有的甚至影響到工程質量。五是監理既要成為業主的責任背負著,實則是施工單位的質量安全員,地位尷尬、處境艱難,有時還要直接接受有關部門的訓斥,里外不是人。有的業主對監理工作干預較多,有的不通過監理工程師直接給承包商下達指令,造成不必要的糾紛和誤解。業主不規范,是一個普遍的現象,這就給監理工作帶來很多困難,不管就失職,管了又沒趣,更有甚者,有的業主把施工單位質量安全責任也一股腦兒地強加給監理,好像有了監理,就有了一切責任的承擔者。諸如此類,真讓人難以看到監理行業健康發展的希望。

 

2從三個“不滿意”思考監理行業有沒有存在的必要

 

第一問:“為什么領導對監理總覺得不滿意?” 監理是按照合同為業主提供專業化有償服務的,同時又要按照法律法規承擔社會道義責任。監理盡管在很多人口頭上表示得“至高無上”、“高智商者”,但其畢竟就是一項職業,也是政府的一個助手,而事實上其不具備政府所希望的萬能力量,所以總讓政府不滿意。你看,一個監理,既要懂得質量、安全、規范、協調,又要懂得造價、招標、拆遷、揚塵控制,甚至還要會用心理學“哄”好施工項目經理開展工作,總之,沒有給監理確切的能力、責任寬容,監理永遠不會讓政府滿意。試想,一個政府推廣又發展了20多年的行業,沒有功勞也有苦勞吧,可憐到如此地步,還有存在的意義嗎?

 

第二問:“為什么社會對監理普遍不滿意?”項目一旦發生事故,大家就會不約而同地想到監理,這就是社會對監理的普遍關注。為什么偏要到發生事故了才想到監理呢?這說明社會對監理還是有認識的,但社會對監理認識是片面的,因為工程質量與安全的真正主體是施工企業,監理是建設單位所聘的工程師,是業主助手和顧問,要監理代表政府、代表業主行駛管理和執法責任,監理做不到。當社會真正明白了監理的作用與地位后,監理作為一個“獨立的第三者”是不可能的,因此“第三方監理”沒有存在的必要!而應最終回歸到“咨詢者”角色。

 

第三問:“為什么群眾對監理效果心存不滿意?”推行強制監理的目的是為了確保工程質量,而質量沒有提升,監理這個環節反倒是成了劣質工程的障眼法。建設商說:所有用材都是監理同意的。監理說:所有環節都是高標準嚴要求的。問題是高標準的監理之下,為啥就出現了這么多偽劣工程?有如此結果,作為工程使用者的群眾能對監理滿意嗎?深圳此次取消強制監理的初衷也是因此而來的,他們認為監理已經起不到監理的作用,既然監理成了闌尾,割掉也是無妨的。

 

3取消強制監理未必不是好事(取消強制監理的逆思考)

 

多年以來,許多行業專家一直在為監理正名而呼吁、奔波,方法不盡其用:改革療法、縮瘦療法、拓業療法甚至休克療法,然而成績平平、失望多多。在筆者看來,深圳目前開展非強制監理改革的試點倒不失為明智之舉,因為監理發展到這一步,光用“休克療法”已無濟于事,只有采用“死亡療法”方可重修其身,重擁純潔,重獲新生。

 

首先,取消強制監理后,監理行業可以真正重新歸位。一開始就按照市場經濟規則回歸“咨詢業”本源,不要再受職能、智能、范圍、定位影響,按照政府“負面清單制度”規定,只要他方有需求,我方有能力,社會需要和相信你,你就可以開展咨詢業務,人員不夠,可以培養也可以聘用,業務太多可以對外發包,只要大家認你你就有市場,這才是咨詢業的真正本位。

其次,取消強制監理后,建筑市場將改變以往建設、施工、監理三方對等的模式,改三方管理為兩方市場,讓施工方直接成為現場安全與質量責任的第一載體對業主負責,受社會追責,這就真正回到了現實合同法律規定上了。大家試想,合同的對等原則,要求履約雙方必須平衡、對等,而監理作為“第三者”夾在其中,實在是不適合,應該回歸到業主顧問崗位上來。

 

再次,取消強制監理后,可以明確發包方(業主)的主體責任,真正實現工程項目法人責任制。如開發項目,通過自行監理,把責任回歸給開發商,讓他們來實施現場的監控和監管,他們更加嚴肅認真地選擇施工總包單位,才能夠更好的保障工程的質量和安全,從源頭上促進建筑市場品質管理。過去的法規對業主單位是沒有什么約束的,很多時候工程真出了情況,業主單位一點責任都不需要承擔,承擔責任的不是監理工程師就是施工單位,甚至是行政主管部門。因為有監理,業主認為質量和安全都是監理的事情,跟他們自身是沒有關系的。而取消強制監理后,所有的質量安全責任都強化到了業主單位身上,一旦出現質量問題,首先責任主體就是業主單位,包括經濟賠償、行政訴訟、甚至刑事方面的問題都需要業主單位來承擔。如此下來,業主單位就會比過去更加重視建設工程的質量和安全,而不是輕易敷衍了事。

最后,取消強制監理后,對于沒有管理能力的建設單位,可以聘用有資格的工程技術管理人員或監理公司成為他的團隊開展項目管理。這樣,有利于推進個人執業制度和監理人員超越監理局限開展項目招標、造價管控、安全管理,甚至可以協助業主進行融資管理,更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。

 

4大膽設想、激發理想、暢想監理改革發展的夢想

住房和城鄉建設部關于推進建筑業發展和改革的若干意見(建市[2014]92號)為監理行業在深化改革與產業轉型上給出了許多政策性意見和建議,如:(七)進一步完善工程監理制度。分類指導不同投資類型工程項目監理服務模式發展。調整強制監理工程范圍,選擇部分地區開展試點,研究制定有能力的建設單位自主決策選擇監理或其它管理模式的政策措施。具有監理資質的工程咨詢服務機構開展項目管理的工程項目,可不再委托監理。推動一批有能力的監理企業做優做強,為監理行業改革轉型,促進項目管理與監理一體化運行具有重要而積極的意義。由此,為實現監理行業不死而且還活得很好,我們要乘此東風開展追夢的思考。

 

首先,要強力推進監理隊伍建設、充分提升監理人員素質,為超越狹隘單純監理而臥薪嘗膽 。做好讓市場選擇的準備,沉穩心志,才能勵精圖治。

其次,要頑強堅持專業化監理工作的執業操守,繼續不斷探索現場工程質量與安全管理的方法與路徑,做維護建筑市場的秩序護衛者。

第三,隨著社會治理市場化進程,政府向社會購買服務將是必然趨勢,我們可能成為政府市場管理、社會管理、質量管理、安全管理的咨詢方,做好政府顧問或有償服務者。

第四,我們也可能成為開發商的工程部,或參與或投資開展細化分工、責任各負,利益共存的合作共贏戰略體。

第五,我們還可以成為施工方服務團隊,支持總承包管理的施工方項目管理。

第六,我們還可以開辦建筑工人技能培訓學校,彌補當前由于一線工人培訓缺失,有效制止安全生產事故的頻發狀況等等

 

總之,在未來監理行業轉型升級中,只有讓監理回歸了咨詢者定位,才能讓監理“鳳凰涅磐”;只有明白了監理為誰服務,才能使監理有合理的地位;只有解除了監理承擔安全責任的包袱,才能讓監理行業積極向上;只有積極推行監理咨詢市場化,才能培育出成長性監理企業,只有邁開監理與項目管理一體化步伐,監理將又見光輝燦爛。

這次國家推動監理制度改革,對于監理行業轉型升級既是挑戰更是機遇,我們要積極迎合,激情以待。

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